强化“两法衔接”维护食品安全

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      2021年6月,党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,要求健全行政执法和刑事司法衔接机制。最高检在总结行刑衔接办案难点和突出问题的基础上,2021年9月印发了《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》(下称《衔接工作规定》),该规定规范检察监督方式,明确监督方式均为制发检察意见书;增强检察意见刚性,如对有关单位不答复、不处理的,检察机关可以将有关情况通报同级司法行政机关或者其上级机关,必要时可以报告同级党委、人大常委会;细化了衔接机制,包括案件咨询机制、通报机制、信息平台共享机制等。同时规定,发现行政执法人员涉嫌职务违法、犯罪的,应当将案件线索移送监察机关处理。在此,重点就食品安全领域的“两法衔接”问题试作分析。

      当前,食品安全领域的“两法衔接”仍存在一些问题,主要表现为:其一,食品安全法和刑法中规定的不一致和含糊造成了移送标准的弹性非常大。其二,食品安全领域受地方保护主义、人情关系等因素影响,面对不明晰的移送标准,在处理涉嫌犯罪的案件时,可能会出现“大事化小、小事化了”倾向,以行政处罚代替刑事处罚。因此,在食品安全领域加快落实“两法衔接”,发挥检察机关的监督功能,势在必行。

      充分发挥检察机关职能优势,及时监督案件移送,解决“两法衔接”中标准不明确问题。纵观我国食品安全法,针对食品安全犯罪问题,只有两条宽泛性的规定:第121条规定的食品药品监督管理部门对发现涉嫌犯罪的案件须及时移送公安机关,公安机关应及时审查,决定是否追究刑事责任,以及第149条规定的“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任”。如此高度概括性的规定致使实践中行政处罚与刑事处罚的衔接严重依靠刑法的规定与解释,但刑法条文多数情况下,未明确规定刑事违法与行政违法的区别。食品安全法和刑法的衔接中大量的模糊地带使移送过多地依赖移送者的自由裁量。因此,检察机关在案件移送环节积极发挥监督职能有其必要性。具体来说,有以下三种原因:

      首先,食品安全法规定的违法行为类型与刑法罪名衔接不畅。食品安全违法行为类型多,而刑法罪名少。食品安全法在第九章法律责任中共列有28条52款102项关于对行政违法行为的处罚条文,其中包括生产、销售、运输、储存等诸多行为类型。而刑法关于食品安全类的罪名仅有4个,具体为“生产、销售不符合安全标准的食品罪”“生产、销售有毒、有害食品罪”“生产、销售伪劣产品罪”及“食品监管渎职罪”。同时,食品安全违法行为称谓与刑法罪名称谓不同,种类繁多、层出不穷的行政违法行为很难与刑法的罪名一一进行对应。

      其次,对是否涉嫌刑事犯罪的判断能力和水平影响案件处理。行政处罚主要考量的是行政相对人的“不法行为”。不同于刑法需要考量行为人的“主观意识“和对行为人的“主观意识”进行调查取证,行政处罚不考量行为人的主观过错。一般情况下“造成危害结果”也不是处罚前提,只是自由裁量的依据。而构成刑事犯罪在我国有严格的认定,根据“四要件”理论,须从客体、客观方面、主体、主观方面进行考量,考量的种类更齐全。行政处罚的考量因素比较单一,例如不考量行为人的“主观意识”,故也不会对行为人的主观意识进行调查取证,给行政执法人员在发现涉嫌犯罪案件后,对判断危害食品安全行为属于行政违法还是刑事犯罪带来极大的困惑,直接影响案件移送工作。

      再次,对同一法律术语,食品安全法与刑法的不同解释也造成实体衔接的困惑。例如,刑法第13条规定“……情节显著轻微、危害不大的,不认为是犯罪”;而食品安全法第123条规定“违反本法规定,有下列情形之一,尚不构成犯罪的,由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得……;情节严重的,吊销许可证,并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留……。违法使用剧毒、高毒农药的,除依照有关法律、法规规定给予处罚外,可以由公安机关依照第一款规定给予拘留”。这种刑法中的“情节轻微”与食品安全法中的“不构成犯罪,情节严重的”及“违法使用剧毒、高毒农药的,给予拘留”,解读起来非常含糊,对罪与非罪的把握给实践中的执法人员与司法人员造成很大困惑。案件移送标准不明晰,弹性如此之大,必然影响衔接效果。

      综上可见,食品安全法和刑法中规定的不一致以及行政机关在刑事犯罪判断上的准确与否都需要检察机关充分发挥监督作用,提供专业性支持,明确刑事犯罪行为的构成要件、移送的基本要求,提供标准判断的支撑,从而对案件的移送提供专业的引导和帮助。显然,这些介入都有赖于信息的及早和充分共享。《衔接工作规定》第16条强调了信息共享机制,“人民检察院应当配合司法行政机关建设行政执法与刑事司法衔接信息共享平台。已经接入信息共享平台的人民检察院,应当自作出相关决定之日起七日以内,录入相关案件信息。尚未建成信息共享平台的人民检察院,应当及时向有关单位通报相关案件信息。”

      强化检察监督,遏制处理不当倾向。案件移送是“两法衔接“的启动环节,只有对涉嫌犯罪的食品安全违法行为依法移送,才可能实现行政处罚与刑事处罚的均衡性,实现对违法行为最有效的惩治和打击。在目前程序中,行政机关决定了案件是否移送。实践中行政机关受地方保护主义、人情关系等因素影响,以行政处罚代替刑事处罚时有出现。同时,如果行政执法人员缺乏对“两法衔接”的科学认识与系统把握,受专业的限制,对涉嫌犯罪案件有时也很难作出准确判断。这一环节如果没有检察机关的监督和参与,“两法衔接”就会大打折扣。

      《衔接工作规定》突出双向衔接并规定启动情形。其中,正向衔接的启动情形有:检察院主动审查;行政执法机关建议启动监督;人民群众举报。反向衔接的启动情形是检察院在拟作出不起诉决定的同时,依法审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚。在关系国计民生的食品安全领域,目前更应该加快落实“两法衔接”,充分发挥检察监督职能作用。

      (作者为江南大学法学院副教授)

      文章来源:正义网

    (审核编辑: 钱涛)

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