农业部草原监理中心
【2011年草原违法案件发生和查处情况概要】
2011年，草原违法案件发案数量和破坏草原面积双下降。全年各类草原违法案件发案总数17245起，较上年减少3217起，下降了15.7%；破坏草原面积18.18万亩，较上年减少5.17万亩，下降了22.1%。
开垦草原案件发案数量有所增加，开垦草原面积有所下降。此类案件主要发生在吉林、内蒙古、黑龙江和新疆四省区。违反禁牧休牧规定案件和违反草畜平衡规定案件发案数量较上年大幅减少，查处效果总体较好。非法征收征用使用草原案件发案数量较上年有所减少，但破坏草原面积略有增加。非法临时占用草原案件发案数量较上年略有增加，破坏草原面积较上年有较大幅度减少。非法采集草原野生植物案件发案数量较上年大幅减少，立案率有所提高。买卖或者非法流转草原案件发案数量较上年有所增加，涉及草原面积也大幅增加。违反草原防火法规规章案件发案数量较上年有所减少，案件查处效果较好。
一、2011年草原违法案件基本情况
2011年，全国各类草原违法案件发案17245起，立案16508起，立案率为95.7%；结案16111起，结案率为97.6%。开垦草原、非法征收征用使用草原和非法临时占用草原共破坏草原面积18.18万亩。买卖或者非法流转草原面积7.26万亩。移送司法机关处理的案件有96起，被提起行政复议或行政诉讼的案件有5起（表1）。
从各类草原违法案件的发案数量看，违反草原禁牧休牧规定案件发案数量13272起，占发案总数的77.0%，位居第一；开垦草原案件发案数量2432起，占发案总数的14.1%，位居第二；违反草畜平衡规定案件发案数量541起，占发案总数的3.1%；非法临时占用草原案件发案数量376起，占发案总数的2.2%（图1）。
从各类草原违法案件的查处情况看，九类草原违法案件的平均立案率为95.7%，平均结案率为97.6%。从立案情况看，违反禁牧休牧规定、非法临时占用草原和买卖或者非法流转草原三类案件的立案率较高，均在96%以上；非法采集草原野生植物案件的立案率较低，只有77.1%。从结案情况看，违反禁牧休牧规定、违反草畜平衡规定、买卖或者非法流转草原和违反草原防火法规规章四类案件的结案率较高，均在90%以上；非法征收征用使用草原案件的结案率较低，只有56.7%。
从破坏草原面积看，开垦草原、非法临时占用草原和非法征收征用使用草原案件共破坏草原18.18万亩。其中，开垦草原案件破坏草原14.44万亩，占破坏草原总面积的79.4%；非法征收征用使用草原案件破坏草原2.01万亩，占破坏草原总面积的11.1%。
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从各省区草原违法案件发案和查处情况看，2011年报送草原违法案件数据的11个省区中，内蒙古自治区草原违法案件发案数量最多，全年各类草原违法案件发案14876起，占全国发案总数的86.3%。同时，内蒙古自治区对草原违法案件的查处力度也最大，全区共立案查处各类草原违法案件14696起，占全国立案查处案件总数的89.0%（表2）。
二、2011年各类草原违法案件的变化情况和特点分析
（一）各类草原违法案件的总体变化情况
近三年，草原违法案件发案数量呈现持续下降的趋势，2011年发案数量分别比2009年和2010年减少11378起和3217起，降幅分别为39.8%和15.7%。从破坏草原面积看，2011年各类草原违法案件破坏草原面积分别比2009年和2010年减少2.3万亩和5.17万亩，降幅分别为11.2%和22.1%（图2）。
（二）开垦草原案件变化情况和特点分析
变化情况：2011年，开垦草原案件发案数量比2009年减少24起，比2010年增加214起，增幅为9.6%。从开垦草原面积看，2011年开垦草原面积分别比2009年和2010年减少14.98万亩和0.6万亩，近三年呈现持续下降的趋势（图3）。
特点分析：开垦草原案件的特点，一是发生区域集中。此类案件主要发生在吉林、内蒙古、黑龙江和新疆四省区。2011年，四省区发生开垦草原案件2384起，占全国开垦草原案件总数的98%（图4）；破坏草原面积14.36万亩，占全国开垦草原面积的99%（图5）。二是破坏草原面积大。2011年，全国开垦草原案件破坏草原面积14.44万亩，占破坏草原总面积的79.6%。开垦草原仍是破坏草原性质最为严重的违法行为。
（三）违反禁牧休牧规定案件和违反草畜平衡规定案件的变化情况和特点分析
变化情况：近三年，违反禁牧休牧规定案件和违反草畜平衡规定案件数量均呈现持续下降的趋势（图6、图7）。2011年，违反禁牧休牧规定案件发案数量13272起，分别比2009年和2010年减少9581起和2308起；违反草畜平衡规定案件发案数量541起，分别比2009年和2010年减少1437起和198起。
特点分析：这两类案件的典型特点，一是案件数量多。2011年这两类案件数量占各类案件总数的80.1%，2010年为79.8%，2009年为86.8%。二是发生区域集中，主要集中在内蒙古。2011年，内蒙古自治区违反禁牧休牧规定案件数量占全国的97.5%，违反草畜平衡规定案件数量占全国的93.5%。这两类案件数量的多寡与禁牧休牧制度和草畜平衡制度的落实有很大的关联，内蒙古近年落实两项制度的力度较大，查处违反制度规定行为的力度也较大。
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（四）非法征收征用使用草原案件和非法临时占用草原案件变化情况和特点分析
变化情况：2011年，非法征收征用使用草原案件发案81起，分别比2009年和2010年减少9起和17起（图8）；破坏草原面积2.01万亩，比2009年减少0.41万亩，比2010年增加0.49万亩。非法临时占用草原案件发案数量376起，与2009年基本持平，比2010年增加63起；破坏草原面积1.7万亩，比2009年增加0.09万亩，比2010年减少5.06万亩。
特点分析：这两类案件最显著的特点是查处率相对较低。从立案率看，2011年非法征收征用使用草原案件的立案率为82.7%，比前两年有所提高，但仍比各类案件平均立案率低13个百分点；2011年非法临时占用草原案件的立案率为96%，与各类案件平均立案率基本持平（图9）。
从结案率看，2011年非法征收征用使用草原案件和非法临时占用草原案件的结案率分别比各类案件平均结案率低40.9和15.9个百分点（图10）。
（五）非法采集草原野生植物案件变化情况和特点分析
变化情况：2011年，非法采集草原野生植物案件发案数量较2010年大幅下降，全年此类案件发案310起，数量不足2010年的1/4，比2009年也减少了126起（图11）。同时，该类案件的立案率为77.1%，比上年提高了21.7个百分点；结案率为88.7%，较上年下降了4.2个百分点。
特点分析：非法采集草原野生植物案件发案数量年度间变化较大。同时，此类违法行为的流动性较强，不易被发现，立案相对较难，表现为立案率相对较低。
（六）买卖或者非法流转草原案件变化情况和特点分析
变化情况：2011年，买卖或者非法流转草原案件发案31起，比2009年减少2起，比2010年增加11起；涉及的草原面积7.26万亩，比2009年减少5.65万亩，比2010年增加4.27万亩（图12）。
特点分析：此类案件数量虽然不多，但涉及草原面积较大，平均每起案件涉及的草原面积2300多亩。此外，这类案件不易被发现，一般只有在流转双方发生利益纠纷的情况下，非法流转草原行为才能被发现。
（七）违反草原防火法规规章案件特点分析
变化情况：2011年，违反草原防火法规规章案件发案数量71起，比2009年增加11起，比2010年减少17起（图13）。
特点分析：违反草原防火法规规章案件在内蒙古、青海、宁夏等省区发生较多。2011年，内蒙古自治区此类案件发案24起，青海省20起，宁夏回族自治区9起，三省（自治区）发案数占全国此类案件总数的74.6%（图14）。
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三、对策措施
2012年是草原重大政策落实的关键一年。草原执法监督工作要紧紧围绕草原补奖等重大政策的贯彻落实，以提高草原执法监管能力为核心，积极推进草原监理机构和队伍建设，进一步强化禁牧和草畜平衡监管，狠抓草原违法大案要案查处，深入开展草原普法宣传，努力推进草原执法监督工作再上新台阶。
（一）抓住机遇，积极推进草原监理体系建设。按照国务院17号文件提出的要求，以实施草原补奖机制为契机，积极争取各级党委、政府和有关部门的支持，加快推进各级草原监理机构和队伍建设。重点在牧区半牧区县建立健全草原监理机构，加强执法队伍建设，保障工作经费，改善执法装备条件。
（二）加强监管，依法查处违反禁牧和草畜平衡规定的行为。以实施草原补奖政策的省区为重点，组织开展禁牧和草畜平衡制度落实情况的专项执法检查，重点检查各省区查处违反禁牧规定和违反草畜平衡规定案件的情况，努力扭转这两类案件数量居高不下的局面，确保草原补奖政策取得实效。
（三）强化协作，加大对开垦草原等重大违法犯罪行为的查处力度。以草原司法解释出台为契机，组织重点省区进一步加大对开垦草原、非法使用草原等违法犯罪行为的查处力度。加强与司法机关的协作，对涉嫌犯罪的重大案件，要及时移交司法机关追究刑事责任，并对查处结果进行通报曝光，进一步增强对草原违法犯罪行为的震慑作用。
（四）总结经验，进一步做好草原植被恢复费征收使用管理工作。指导各地加快推进草原植被恢复费收费标准和管理办法的制定工作。总结交流草原植被恢复费征收使用管理工作经验，推动各地依法规范开展草原植被恢复费征收使用管理工作，促进草原植被恢复工作有序开展。
（五）深化宣传，努力营造草原执法监督工作的良好社会氛围。积极创新草原普法宣传形式，丰富宣传内容，拓宽宣传对象，提高宣传效果。强化对基层党政领导的宣传，积极争取对草原执法监督工作的理解和支持。深化对牧民群众的普法宣传，进一步提高牧民群众依法保护和利用草原的法治观念。
(审核编辑: 刘刘刘)
