鄂尔多斯市是内蒙古自治区经济实力较强、发展速度最快的盟市，与呼和浩特市、包头市并驾齐驱，成为引领全自治区经济社会快速发展的“火车头”。“十一五”规划开局之年，该市遵循科学发展观的要求，在总结“三农”工作正反两个方面经验教训的前提下，确立“收缩转移、集中发展”的农村牧区经济发展战略，即：收缩第一产业战线，转移农牧民，将农牧业发展的重点集中到黄河和无定河“两河”流域及城郊。两年来，这一战略的实施给鄂尔多斯市农牧业经济带来巨大变化。曾庆红副主席来鄂尔多斯市视察工作时这样评价：“取得了经济发展和生态环境改善“双赢”，令人惊喜。”
一、规划与做法
根据内蒙古自治区党委、政府“三区”规划的要求，鄂尔多斯市将沿河区和城郊区确定为农牧业优化发展区（约1.25万平方公里,占全市总面积8.7万平方公里的14.4%），将年降雨量在250毫米以下的广大丘陵沟壑、干旱硬梁区和部分沙区确定为农牧业限制发展区，其中划定占全市国土总面积一半的不适宜人类生存的生态极端退化的地区（约4.3万平方公里）为禁止发展区，称之为生态自然集中恢复区，要将这一区域的人和畜全部搬迁和转移出去，彻底解除人和畜对草场的压力和破坏，加快休养生息，促进生态自我修复，做到封育复壮。目前，鄂尔多斯市把发展现代农牧业作为建设社会主义新农村、新牧区的首要工作，正在加快农村牧区人口转移步伐，转移农牧民,减少农牧民，致富农牧民，计划在“十一五”期间转移农牧民22万人，到2010年将农村牧区人口控制到45万人左右，占全市常住人口总数的三分之一以内。同时，大力推进土地草牧场的有序流转、整合和规模经营，在城郊积极发展高规格蔬菜大棚等设施和观光农牧业；在农区培育户均耕地（水地）100亩以上的农业规模经营大户；在牧区培育户均草场5000亩以上（其中高效饲草料基地达到百亩）牧业规模经营大户，提高生产资料和资源的户均占有量，增强发展后劲，推进农牧业机械化和产业化、现代化，使农牧业经济产生质的飞跃。这是发展现代农牧业的第一步。
这一步骤目前正在大力推进。第二步，计划到2020年，在集中发展的沿河区和城郊区形成现代农牧业生产加工物流基地，由若干个实力雄厚的产加销一条龙、贸工农一体化的现代农牧业龙头企业即现代农场主、现代牧场主“主宰”这一区域。高标准的社会主义新农村、新牧区在这里打造成功。其余地区的农牧民全部转移到城镇和工矿区从事二三产业，农牧民身份消失，届时城乡分割的二元经济社会结构彻底打破，“三农”难题从根本上破解。
[NextPage]
二、启发与设想
鄂尔多斯市农牧业经济收缩转移、集中发展的实践，意义重大，为全自治区乃至中国西部探索解决“三农”问题提供了可资借鉴的经验。为了加快解决“三农”问题的进程，以笔者多年从事农村牧区工作研究成果，并根据当前正在广大农村牧区实施的退耕还林、退牧还草、公益林补贴的做法和生态移民整村搬迁的经验，在基本不改变土地和草牧场权属和农牧业用途的前提下，给予农牧民一定数额的补贴，农牧民就会按照政府的规划和要求，搬迁到指定的城镇和工矿区安居、打工。鄂尔多斯市除东胜区外，其余七旗的人口一般在9万到35万之间，把全旗人口汇聚到旗政府所在镇和工矿区，有利于形成集中和新的有效消费和服务需求，刺激和拉动经济的快速增长。东胜区只有不到3万名农民，事实上现在已经具备全部转换农民身份的条件。鄂尔多斯市的经验，生态移民搬迁应当一次性搬迁到城镇、工矿区，让农牧民在集中而有针对性的强化就业培训的基础上尽快彻底转换身份，从事二三产业，不能搞移民新村，否则会形成新的贫困村。也就是说，发展现代农牧业、推进新农村新牧区建设两步可以并作一步走。我们在鄂托克前旗上海庙镇布拉格和公乌素、陶利等嘎查调研，这一区域属典型的干旱硬梁区，沙化退化严重，牧民户均草场都在六七千亩以上，户均饲养羊在300只左右，正常年景，每户每年的纯收入一般在30000元；实施退牧还草工程后全部禁牧，每亩草场禁牧补贴 4.95元，六千亩草场共领补贴近30000元，达到牧户全年养羊收入，牧民自觉地把羊全部处理掉，整体搬迁到旗政府所在地敖勒召其镇常年打工。草场得到休养生息。由此我们得出启示，只要补足农牧户的年均纯收入，政策有保障，农牧民没有后顾之忧，整体搬迁是不成问题的。
鄂尔多斯市2006年农牧民人均纯收入5306元，今年计划人均纯收入实现6000元以上。就以6000元为补贴基准，如果按照现在全市实有农牧民60万人计算，每年补贴资金需达到36亿元，全市农牧民就可以全部转换身份融入城镇。现在国家、自治区和市每年财政平均投入全市农牧林水、扶贫、农综和产业化等的项目资金总量是12亿多元，尚有三分之二的缺口。缺口如何解决?在整合和捆绑现有资金的基础上，将沿河和城郊优化发展区的土地承包经营权由政府在一定的期限内（比如20年）有偿租赁，再将使用权拍卖和转包给有实力的龙头企业，是一条有效途径。或者，由政府来组织协调，搭建平台，将优化发展区的农民土地经过程序转租于企业，从事现代农牧业生产。这在法理上讲也是行得通的。所筹款项由承租企业分年度兑付，打入全市社保基金由政府统一管理和分配，完全用于全市转移农牧民的生活补贴。以此法解决每年资金缺口绰绰有余。保守地讲，鄂尔多斯市农牧业优化发展区1.25万平方公里土地通过返租倒包的形式，初步匡算（1.25 万平方公里合1875万亩，各类土地平均按每亩每年转包费200元算），每年可从龙头企业获得租赁资金是37.5亿元，仅靠此一笔资金就可完成全市转移致富农牧民的历史性任务。产前、产中、产后一体化经营的现代集团型龙头企业是发展现代农牧业的根本力量。这具有经济社会转型的变革意义。
[NextPage]
现在命名或自诩为农牧业产业化龙头企业数不胜数，但有不少是名不副实，根本的问题是龙头和基地联贯不够紧密，利益共同体形同虚设，龙头伤农现象比比皆是。将来的龙头企业应当是集团型、紧密型的产加销一条龙、贸工农一体化的现代母子企业。基地和基地之间、基地和加工企业之间、加工企业和流通企业之间都是紧密型的买卖关系。尤其是生产基地的最小单元应是与龙头利益紧密的农牧场企业和经济实体（龙头的子公司），而非弱势的农牧户。龙的筋骨相连、神经贯通，首尾相顾，这样才是活龙，才能对市场更加敏感、更能适应。只有龙头企业成为优化发展区农牧业经济的主体，才能极大地解放生产力，发展现代农牧业就有了动力保障。也只有现代企业才可以把大批人才吸引到农牧业经济主战场。知识型的青壮年农民工可以在其中企业打工。笔者也是农民家庭出身，并没有小觑现有农牧民素质低的意思，但是依靠组织化程度较低的现有农牧户（老弱病残者尚占一定比例）来发展现代农牧业恐怕是难以为继的。去年，笔者以市政府代表团成员的身份赴美国考察现代农牧业，深知美国农民的不简单，在美国农民不好当，且不说农民要熟练掌握现代农机具的使用方法，就是每户经营管理着几十台大型农牧业机械，着实如同经营管理着一家中等规模企业，需要有较高的本领和学识。
进城农牧民将补贴资金部分或全部纳入社保，实行与市民一样待遇的基本生活保障，每月凭存款折子领取保险金，如同干部按月领取薪金，其打工收入就是用来提高生活水平的增量。几年下来，农牧民与市民的收入差距彻底拉平。诚如是，中央提出的工业反哺农业、城市支持农村和跳出“三农”抓“三农”，坚持解决农牧业问题在非农牧产业上找出路、解决农村牧区问题在加快推进城镇化上找出路、解决农牧民问题在减少转移农牧民上找出路的战略决策就得到了根本落实。由此可见，改革户籍制度，取消农牧民身份，改革投资体制，整合项目资金和投资渠道，是国家解决“三农”问题必须配套进行的综合改革。到那时农口各部门或机构只需保留两个就可以了，即：现代农牧场发展局、生态环境维持局，其余全部撤销。现代农牧场发展局的职能是管理与服务优化发展区农牧场主和龙头企业，生态环境维持局的职能主要是森林草原防火、防虫灭鼠、河流整治、禁牧禁垦等。这样，政府就可以一心一意的抓城市建设和城市经济社会的发展了，聚精会神构建和谐社会。原来用于农村牧区的巨额社会事业投入也可以省下集中用于城市了。至于农畜产品有效供给，全部由优化发展区企业来承担。据测算，鄂尔多斯市优化发展区通过集中发展，科学规模经营，企业化、集团化和产业化运作，是完全具备或高出这样的产出和供给能力的。
[NextPage]
三、结论与建议
通过分析研究，解决“三农”问题的根本出路在于转移和减少农牧民，把农牧民一次性转移到城镇和工矿区，农牧民减少到一定数量，以社保的形式把这部分农牧民“养”起来，“养”在城里，直至农牧民身份彻底消失，这是打破城乡二元经济社会结构的最佳办法与选择。正所谓“腾笼换鸟”。发展现代农牧业重任由引进和培育的龙头企业集团来完成。当前，突飞猛进的工业化和日新月异的城镇化为农村牧区人口转移提供了有效载体和千载难逢的机遇。鄂尔多斯市工业和农牧业“水权置换”的成功实践，也为统筹城乡发展，工业反哺农业、城市支持农村，解决“三农”问题的可行性提供了有力佐证。为此，建议三点：
（一）要充分认识到这项工作事关经济社会转型的重大变革意义，尽快组织论证。建议国家发改委、国务院西部办和农业部牵头组织，邀请国内外专家学者和西部有关省区从事农牧业工作有实践经验的同志共同研讨鄂尔多斯经验的价值和推广可行性，加强系统性的政策研究和制度安排设计。比如：资金整合政策、社保配套政策、土地流转政策，以及现代农牧业区划、龙头企业遴选标准、特色产业定位和城镇化中的户籍管理与无土移民安置、城市扩容改造和廉租房政策等等调查研究工作，拿出研究成果与结论。
（二）制定工作方案，先行试点。可建议国家考虑在蒙、陕、晋、宁接壤地区的经济发展速度快、一产增加值占GDP比重小、工业企业数量多、实力较强、而农牧民数量相对较少、生态安全面临新挑战的部分旗县区先行试点。先易后难，以点带面，稳步推进。
（三）加强领导，科学决策，宣传到位。正确处理改革、发展、稳定的辩证关系，把握好改革的力度、发展的速度和社会心理承受度的协调统一，严格按照法律和程序办事，把这一事关全局的好事办好，不能走样。特别是在具体操作中，要充分尊重农牧民的意愿，严防企业假借发展现代农牧业之名而行“圈地运动”之实，农牧民和企业利益都要同时得到合理兼顾。内蒙古自治区鄂尔多斯市农牧业经济收缩转移、集中发展，很好地解决了百姓增收致富、经济社会发展和生态效益的矛盾，为从根本上探讨解决“三农”问题开启了新思路，不啻是一把“金钥匙”，具有开创性和较强的操作性与试点推广价值。
(审核编辑: 刘刘刘)
